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全國碳市場自2021年正式啟動以來，已成為我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心政策工具。隨著市場建設(shè)逐步深化，推動碳配額有償分配成為激活市場機(jī)制、助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。近期，生態(tài)環(huán)境部明確提出“逐步推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的碳配額分配方式”，標(biāo)志著全國碳市場將邁入新階段。
有償分配的政策邏輯與必要性
有償分配不僅是完善全國碳市場、穩(wěn)定市場運(yùn)行的必然選擇，更是引導(dǎo)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。
全國碳市場建設(shè)遵循漸進(jìn)式路徑，前期以免費(fèi)分配為主，為市場平穩(wěn)起步奠定了基礎(chǔ)。然而，免費(fèi)分配在激發(fā)企業(yè)減排動力方面存在局限，市場流動性不足問題也逐步顯現(xiàn)。引入有償分配有助于從根本上改善這一局面。當(dāng)企業(yè)需要通過付費(fèi)(如拍賣、定價出售等方式)獲取部分配額時，其減排責(zé)任意識將顯著增強(qiáng)。企業(yè)會主動尋求節(jié)能減排的技術(shù)與管理手段，以降低碳排放，減少購買配額的成本。同時，有償分配增加了市場交易頻次，為市場注入了新的流動性，有助于形成真實反映碳排放稀缺性的碳價格。
隨著全國碳市場發(fā)展壯大，碳配額的供需和價格將面臨日益復(fù)雜的環(huán)境。完全免費(fèi)分配的模式下，碳市場容易出現(xiàn)過度波動，但缺乏穩(wěn)定市場的必要手段。具體而言，當(dāng)市場預(yù)期配額緊張時，配額短缺企業(yè)“扎堆購買”，而盈余企業(yè)可能“惜售”，進(jìn)一步加劇供需失衡，推動碳價格過度上漲；反之，若市場配額過剩，碳價格則持續(xù)低迷。有償分配為穩(wěn)定碳價提供了有力手段。一方面，主管部門可以根據(jù)市場運(yùn)行情況，適時調(diào)整有償分配的數(shù)量和頻率，靈活調(diào)節(jié)市場配額供給，從而避免碳價格過度波動。另一方面，有償分配形成的一級市場價格，為二級市場提供重要參考，有助于引導(dǎo)市場參與者形成合理的價格預(yù)期，減少因信息不對稱和市場投機(jī)導(dǎo)致的價格大幅波動。
有償分配能夠為財政綠色改革提供資金支持，進(jìn)而資助低碳技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)離不開低碳技術(shù)的研發(fā)與廣泛應(yīng)用，而這需要大量資金投入。從資金籌集角度看，有償分配將形成一筆可觀的財政收入，可以用于低碳技術(shù)研發(fā)、示范與推廣項目。通過財政資金的引導(dǎo)，能夠撬動更多社會資本投入低碳技術(shù)領(lǐng)域，形成多元化的投入格局，激勵高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)開展綠色低碳前沿技術(shù)研究。在技術(shù)應(yīng)用推廣階段，資金可補(bǔ)貼企業(yè)采用低碳技術(shù)，從而降低企業(yè)應(yīng)用新技術(shù)的成本，加速技術(shù)的商業(yè)化進(jìn)程。這將有助于提升我國低碳技術(shù)水平，推動經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的良性互動。
有償分配的建設(shè)經(jīng)驗與基礎(chǔ)
從國內(nèi)外碳市場發(fā)展經(jīng)驗看，有償分配大多選擇“循序漸進(jìn)”的發(fā)展路徑，其功能定位隨市場發(fā)展而動態(tài)演進(jìn)。全國碳市場通過前期探索與規(guī)則構(gòu)建，已具備引入有償分配的現(xiàn)實條件。
碳市場建設(shè)初期，免費(fèi)分配具有更高的企業(yè)支持度和社會接受度，因此有償分配大多選擇“循序漸進(jìn)、逐步完善”的發(fā)展路徑。有償分配的碳配額來源和占比，根據(jù)各個碳市場的成熟度和需求而調(diào)整，一般逐步提高有償分配的比例。有償分配可以采用拍賣或定價出售，其中拍賣占主導(dǎo)，且多數(shù)采用統(tǒng)一價格單輪密封拍賣。由于設(shè)置底價有助于增強(qiáng)市場信心和價格穩(wěn)定，有底價拍賣的方式較為普遍。有償分配收入的管理往往采取設(shè)立專項基金或納入政府一般預(yù)算管理，主要用于碳市場能力建設(shè)、低碳技術(shù)研發(fā)、市場穩(wěn)定機(jī)制等方面。
從國內(nèi)外碳市場發(fā)展經(jīng)驗看，有償分配的功能定位隨市場發(fā)展而動態(tài)演進(jìn)，包括配額分配、市場穩(wěn)定、流動性激活、履約保障等多重目標(biāo)。有償分配作為配額分配的基礎(chǔ)方法，最常見的功能是實現(xiàn)配額初始分配的市場化。歐盟碳市場是典型代表，有償分配將取代免費(fèi)分配成為初始配額分配的主要方法。有償分配提供了一種穩(wěn)定碳配額供需和價格的手段，可以起到市場穩(wěn)定的作用。北京碳試點開展的有償分配，主要就是作為市場供需、市場價格的調(diào)節(jié)手段。有償分配還被作為激發(fā)市場流動性和保障履約的手段。美國加州碳市場通過委托拍賣，試圖提升市場活躍度與價格傳導(dǎo)效率；上海碳試點“定向+加價”的履約保障類拍賣，確保配額缺口企業(yè)能夠獲得配額，避免因市場惜售導(dǎo)致的履約風(fēng)險。
全國碳市場建設(shè)已取得顯著進(jìn)展，為引入有償分配奠定了堅實基礎(chǔ)?！短寂欧艡?quán)交易管理暫行條例》第9條規(guī)定“根據(jù)國家有關(guān)要求逐步推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的分配方式”，這為全國碳市場開展有償分配提供了明確的政策依據(jù)?？嘏牌髽I(yè)經(jīng)過參與碳市場的實踐，碳資產(chǎn)管理意識顯著增強(qiáng)，為有償分配提供了多元化的需求。此外，全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)持續(xù)優(yōu)化升級，能夠有效保障有償分配工作的順利實施。
穩(wěn)步有序推進(jìn)有償分配工作
基于有償分配的理論和實踐，全國碳市場也應(yīng)遵循“循序漸進(jìn)、逐步完善”的原則，逐次發(fā)揮有償分配在穩(wěn)定市場供需、推動價格發(fā)現(xiàn)、提高流動性、激勵企業(yè)減排、支持低碳轉(zhuǎn)型的作用。在收入管理上注重多部門協(xié)作，在收入使用上側(cè)重推動綠色低碳轉(zhuǎn)型。
在引入有償分配之初應(yīng)選擇有償分配比例低、簡單易行的方案，力圖發(fā)揮穩(wěn)定市場供需與價格的作用。初期在免費(fèi)配額適度從緊的基礎(chǔ)上進(jìn)行有償分配，實際是以拍賣方式提供額外的配額供給，通過設(shè)置拍賣底價或觸發(fā)機(jī)制，可以起到市場穩(wěn)定的作用，以避免免費(fèi)配額過?；蚩偱漕~不足的情況。有償分配的碳配額的數(shù)量，可以根據(jù)配額發(fā)放量與實際排放量之間潛在盈虧范圍來設(shè)定。全國碳市場基于碳強(qiáng)度進(jìn)行配額分配，其特點是配額量會隨生產(chǎn)量而調(diào)整，因而配額分配盈虧幅度有限。2021、2022年度配額分別盈余147萬噸、1298萬噸，占配額發(fā)放總量的0.03%、0.25%。因此，基于全國碳市場的發(fā)展情況，初期有償分配比例可以設(shè)定在1%至3%之間。
有償分配的中期目標(biāo)是推動價格發(fā)現(xiàn)、提高流動性，主要措施是逐步提高有償分配比例和拍賣頻率。有償分配在初期比例的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大，并隨比例提高而同步增加拍賣頻率。為提高市場流動性和活躍度，中期可以探索適時放開金融投資機(jī)構(gòu)參與拍賣。遠(yuǎn)期目標(biāo)是激勵企業(yè)減排、支持低碳轉(zhuǎn)型，將在較高比例有償分配下，設(shè)置行業(yè)差異化的有償占比，建立完善的市場穩(wěn)定機(jī)制。隨著有償分配的占比上升，覆蓋行業(yè)在產(chǎn)能狀況、減排潛力、價格傳導(dǎo)、國際市場競爭等方面的差異性凸顯，有必要考慮制定行業(yè)差異化的有償分配占比。同時，考慮到碳價格波動的風(fēng)險和影響增大，應(yīng)在有底價拍賣基礎(chǔ)上建立完善的市場穩(wěn)定機(jī)制，尤其是形成應(yīng)對碳價格過高的安全閥。
在引入有償分配后，全國碳市場還應(yīng)及時明確有償分配收入管理。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)聯(lián)合財政部等多部門組成聯(lián)合工作委員會，統(tǒng)籌指導(dǎo)有償分配的組織實施和收入管理，確保有償分配收入高效利用以支撐社會綠色低碳轉(zhuǎn)型，以推動“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
(武漢大學(xué)譚秀杰、華中科技大學(xué)王班班)
供稿 | 生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司
編輯 | 張韻晨
原標(biāo)題：全國碳市場推進(jìn)有償分配：激活市場機(jī)制助力“雙碳”目標(biāo) | 碳市場建設(shè)解讀?
