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當(dāng)前，在AI等新興技術(shù)加速賦能環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展的同時，垃圾治理相關(guān)政策的演進與完善，正深刻影響著行業(yè)的運行邏輯與發(fā)展走向。
在“ 2025(第三屆)AI+環(huán)衛(wèi)高峰論壇”上，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院研究員李長軍以《從垃圾政策分析角度來看環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展》為題做精彩發(fā)言。他指出，環(huán)衛(wèi)行業(yè)與公共政策是共生關(guān)系，需要關(guān)注和分析政策變化對行業(yè)的影響，當(dāng)前主要的垃圾政策存在各種各樣的問題影響政策目標(biāo)的達成，從各個政策的問題出發(fā)能夠找到一些環(huán)衛(wèi)行業(yè)可能的潛力商機。
01.環(huán)衛(wèi)行業(yè)真相：公共政策才是幕后操盤手
公共政策的本質(zhì)與環(huán)衛(wèi)行業(yè)密切相關(guān)。公共政策是公共權(quán)力機關(guān)為了一定的目標(biāo)而進行的社會資源的配置和社會價值的分配。
首先，公共政策有一定的目標(biāo)，但它不是純公共性的目標(biāo)，而是公共性、自利性與階級性的混合，現(xiàn)實中不存在絕對一心為公的公共政策。
其次，社會資源的配置，體現(xiàn)在政策從方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程中涉及具體的成本投入，具體體現(xiàn)為人、財、物等資源的投入。
第三，社會價值的分配，政策所產(chǎn)生的收益會在不同的社會群體間進行分配。
環(huán)衛(wèi)行業(yè)主要服務(wù)于各級地方政府，核心收入來源于政府購買公共服務(wù)，企業(yè)由此獲得收入，以此為基礎(chǔ)開展后續(xù)運營，并將價值進一步向下分配。這正是公共政策進行社會價值分配的體現(xiàn)。
環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展與政策緊密相關(guān)，政策屬性極強且受政策影響大。從傳統(tǒng)的道路清掃保潔，到再生資源回收，后來為治理霧霾投入使用霧炮車、灑水車，再到垃圾分類、兩網(wǎng)融合，以及近年的農(nóng)村人居環(huán)境整治，行業(yè)諸多業(yè)務(wù)與市場機會均源于政策推動。
李長軍借助AI生成結(jié)果向大家揭示了環(huán)衛(wèi)行業(yè)與公共政策的關(guān)系。環(huán)衛(wèi)行業(yè)與公共政策是“從無到有、由虛到實、協(xié)同進化”的緊密共生關(guān)系，公共政策不僅是行業(yè)的“指揮棒”，更是行業(yè)存在的基石與發(fā)展的核心驅(qū)動力。具體體現(xiàn)在四個方面：
一是政策是行業(yè)“誕生”的前提，政府需要提供公共服務(wù)職能，公共服務(wù)需求的存在催生了環(huán)衛(wèi)行業(yè);
二是政策直接塑造行業(yè)的運行規(guī)則，包括行業(yè)準入、作業(yè)標(biāo)準、運營規(guī)范和市場邊界等;
三是政策與行業(yè)存在動態(tài)互動關(guān)系，政策可解決行業(yè)階段性問題并引導(dǎo)未來發(fā)展方向，如“廁所革命”推動后，環(huán)衛(wèi)行業(yè)在廁所管理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)得以拓展。
四是二者形成“實踐反饋-政策優(yōu)化-產(chǎn)業(yè)升級”的協(xié)同進化格局，相互促進、共同發(fā)展。
02.垃圾分類為何熱度減退?
分析主要垃圾治理政策的“bug”
中國近年的垃圾治理政策體系，在實踐與發(fā)展中呈現(xiàn)出幾條清晰但境遇各異的主線。
傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)與傳統(tǒng)的再生資源回收政策是行業(yè)發(fā)展的兩大基石，但二者存在差異：傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)受政策影響較大，而傳統(tǒng)資源再生行業(yè)則以市場為主。
除此之外，垃圾分類政策于2017年全面鋪開，2020年疫情期間達到頂峰，近期熱度已逐步減退，相關(guān)討論熱度也隨之下降。
兩網(wǎng)融合政策始終處于不溫不火的狀態(tài)，未來道路漫長。
農(nóng)村人居環(huán)境整治中與垃圾相關(guān)的政策，是近年的政策熱點，也是未來的增長點。
垃圾分類政策的目標(biāo)可分為基礎(chǔ)目標(biāo)與深層次目標(biāo)?；A(chǔ)目標(biāo)有三：一是構(gòu)建垃圾分類全流程體系，二是推動群眾廣泛參與，三是提升資源化利用率(2017年設(shè)定的目標(biāo)為35%)。深層次目標(biāo)則與基層社會治理、社會文明緊密關(guān)聯(lián)——基層治理能力提升是做好垃圾分類的前提，而垃圾分類也能反向促進基層治理能力優(yōu)化，二者相互賦能，最終助力提升社會文明程度。
垃圾分類政策推行至今也存在諸多爭議與問題。行業(yè)內(nèi)對其未來發(fā)展、分類模式(如二分法、四分法)仍有分歧，核心問題集中在：全流程中的前端和后端“兩頭”沒有打通，前端存在群眾參與率不足的問題，后端則面臨四分法分離出的廚余垃圾出口難題。此外，政策實施過程重設(shè)施建設(shè)、輕宣教體系的打造，缺少政策的設(shè)計與協(xié)同;資源化利用率賬單不清楚;且政策推動以部門為主，未下沉社區(qū)，未能與基層社會治理和社會文明建設(shè)深度結(jié)合。
與垃圾分類政策類似，兩網(wǎng)融合政策在推進實施過程中，也面臨諸多亟待解決的核心問題。兩網(wǎng)融合政策旨在打破生活垃圾清運和再生資源回收兩個系統(tǒng)長期獨立運行的“兩張皮”局面，通過整合資源、統(tǒng)一規(guī)劃，來構(gòu)建一個從源頭到末端的、高效的資源回收利用體系。政策要實現(xiàn)兩大目標(biāo)：一是掌握各類回收體系，構(gòu)建清晰的數(shù)據(jù)系統(tǒng);二是解決部分低值可回收物的難題。
兩網(wǎng)融合政策實施過程中的首要問題是部門分割、條塊分割，不同部門存在各自利益，難以實現(xiàn)高效融合;其次是權(quán)責(zé)不一致，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)集成需要配套的權(quán)力與資源支撐，但現(xiàn)實中這類保障存在不足;再者是合法性爭議，近期已有環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營項目被叫停的案例，凸顯合法化層面仍需完善;最后是補貼費用問題，在當(dāng)前經(jīng)濟下行背景下，政策推進所需費用的解決方式尚未明確。
再看農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)的解決垃圾問題的政策，政策旨在通過建立現(xiàn)代化的垃圾治理體系，解決“垃圾圍村”問題。政策目標(biāo)同樣分為基礎(chǔ)目標(biāo)與深層次目標(biāo)兩類?；A(chǔ)目標(biāo)以無害化為核心，優(yōu)先構(gòu)建收集-轉(zhuǎn)運-處置的全鏈條體系，再逐步推進減量化與資源化;深層次目標(biāo)，一是探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村垃圾資源化協(xié)同處置，二是關(guān)聯(lián)農(nóng)村基層治理及村風(fēng)文明等提升。
政策也面臨多重問題。首要問題仍是部門分割，職責(zé)不清，住建部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門就農(nóng)村生活垃圾的管理權(quán)責(zé)存在爭議，此前推行的城鄉(xiāng)一體化政策也因此面臨不確定性;其次是歷史欠賬多與治理成本高的問題;三是“非正規(guī)堆放點”與違規(guī)傾倒問題突出——城市垃圾無處安放時，常向監(jiān)管薄弱的農(nóng)村區(qū)域傾倒;四是當(dāng)前整治工作仍以無害化為主要方向，資源化和減量化不夠。
03.環(huán)衛(wèi)行業(yè)可能的潛力商機
針對各類垃圾治理政策，未來也存在諸多潛在發(fā)展方向，需行業(yè)及企業(yè)重點考量。
垃圾分類政策方面，核心是用相對合理的成本來解決“兩頭”不通的問題，但目前缺乏資金支持，僅能維持現(xiàn)狀。環(huán)衛(wèi)企業(yè)需要明確自身的定位，思考能提供的公共服務(wù)及可實現(xiàn)的政策目標(biāo)，進一步考量此前的行業(yè)投入與政策目標(biāo)之間的契合度。
具體可關(guān)注幾大方向，前端(社區(qū))方面可關(guān)注：前端社區(qū)宣教業(yè)務(wù)，雖經(jīng)費有限，但企業(yè)可借此契機打入社區(qū)，依托現(xiàn)有基礎(chǔ)拓展增量業(yè)務(wù);企業(yè)可搭建社區(qū)端的回收網(wǎng)絡(luò)、建立數(shù)據(jù)庫，探索再生資源與生活用品銷售結(jié)合的模式，挖掘存量數(shù)據(jù)的增值價值。后端(資源化設(shè)施)方面可關(guān)注：廚余垃圾資源化技術(shù)(如黑水虻養(yǎng)殖、分布式堆肥)、城鄉(xiāng)協(xié)同處置、與農(nóng)業(yè)的結(jié)合);再生資源高值化利用(如塑料認證、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā));以及碳排放核算、碳交易與兩網(wǎng)融合的結(jié)合，均存在較大需求。
在兩網(wǎng)融合政策當(dāng)中，存在幾個難度較高但值得探索的方向：一是低值塑料的回收與資源化，包括外賣餐盒、茶飲包裝等，推行重復(fù)使用，減量化是未來核心趨勢;二是行業(yè)整合與平臺構(gòu)建，依托數(shù)據(jù)庫搭建共享平臺，實現(xiàn)資源高效利用。
農(nóng)村人居環(huán)境整治政策領(lǐng)域的垃圾治理相關(guān)政策，仍舊是未來的熱點和重點。“十五五”規(guī)劃建議明確提出，持續(xù)整治提升農(nóng)村人居環(huán)境，以釘釘子精神解決好農(nóng)村改廁、垃圾圍村等問題，加快補齊農(nóng)村現(xiàn)代生活條件短板，創(chuàng)造鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)生活空間。這為環(huán)衛(wèi)行業(yè)提供了明確方向。
農(nóng)村人居環(huán)境整治的具體發(fā)力點包括：一是監(jiān)管一體化，借助AI技術(shù)破解農(nóng)村監(jiān)管薄弱難題，管控城市向農(nóng)村的垃圾傾倒行為;二是推進農(nóng)村垃圾資源化、減量化，推行易腐與不易腐兩分類，兼顧農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝等固廢治理;三是改廁與污水綜合治理，實現(xiàn)二者聯(lián)動及就地資源化協(xié)同處置;四是農(nóng)業(yè)農(nóng)村垃圾就地資源化協(xié)同處理;五是緊跟片區(qū)推進綜合項目，鄉(xiāng)村振興片區(qū)推進相關(guān)政策文件將密集出臺，可順勢布局。
李長軍在總結(jié)中指出，環(huán)衛(wèi)行業(yè)與公共政策之間是一種共生關(guān)系，需持續(xù)關(guān)注政策變化對行業(yè)的影響;當(dāng)前政策實施中存在的諸多問題，不僅制約了政策目標(biāo)的實現(xiàn)，也影響了行業(yè)發(fā)展。他指出，要看到其中蘊藏的潛在機遇，并提出三點反思：一是環(huán)衛(wèi)行業(yè)應(yīng)明確自身能為政策目標(biāo)提供何種不可替代的核心公共服務(wù);二是借助新技術(shù)(AI、自動駕駛等)如何才能更好地提供公共服務(wù);三是重新思考企業(yè)與地方政府之間的關(guān)系，特別是在回款、履約等方面如何構(gòu)建更健康、可持續(xù)的互動機制。
原標(biāo)題：垃圾分類為何熱度減退？從政策痛點看環(huán)衛(wèi)行業(yè)的潛力商機
